A tecnologia como motor de mudança na gestão pública
A distinção jurídica entre serviços públicos divisíveis (uti singuli) e indivisíveis (uti universi) tem funcionado, historicamente, como um divisor de águas no direito administrativo brasileiro. Essa classificação não apenas define a forma de remuneração — se por tarifa ou imposto —, mas também dita a viabilidade de exploração desses serviços por meio de concessões. Contudo, essa dicotomia, antes vista como uma propriedade imutável, começa a ser questionada diante do avanço da técnica.
A divisibilidade de um serviço público não é uma verdade absoluta, mas uma construção dependente da capacidade de mensuração. Assim como o hidrômetro permitiu a cobrança individualizada pelo consumo de água, novas tecnologias como sensores, telemetria e sistemas de informação estão tornando possível identificar o uso de serviços antes considerados coletivos. À medida que essas ferramentas se tornam mais acessíveis, a fronteira da indivisibilidade recua, abrindo espaço para novos modelos de concessão.
O papel da jurisprudência e os limites da cobrança
O Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou, ao longo dos anos, uma interpretação rígida sobre o tema. Através de súmulas vinculantes, a Corte estabeleceu que serviços como a iluminação pública não podem ser remunerados por taxas, por serem prestados à coletividade sem possibilidade de mensuração individual. No entanto, o entendimento sobre a coleta de resíduos sólidos evoluiu, admitindo critérios indiretos de rateio, como o consumo de água ou características do imóvel, em vez de exigir uma medição exata do lixo gerado.
Essa flexibilização jurisprudencial sugere que a divisibilidade não exige uma precisão matemática absoluta, mas sim métodos objetivos e razoáveis de imputação de custos. O exemplo da iluminação pública é emblemático: embora o STF tenha mantido a restrição, a criação da Contribuição para o Custeio da Iluminação Pública (COSIP) via Emenda Constitucional 39/2002 permitiu que municípios viabilizassem parcerias público-privadas, utilizando a fatura de energia como veículo de cobrança. Foi um caminho alternativo para contornar a rigidez da classificação tributária.
Integração funcional e o futuro das concessões
A discussão ganha novo fôlego com a tramitação de propostas legislativas que buscam modernizar o setor. O JOTA PRO Poder tem acompanhado o avanço do PL 2.373/2025 no Senado, que, ao alterar a Lei 8.987/1995, propõe admitir a remuneração por tarifa em serviços públicos, independentemente da classificação tradicional de divisibilidade. O objetivo é deslocar o debate do plano dos pressupostos de validade tributária para o campo da modelagem contratual.
Nesse cenário, a varrição de vias públicas, por exemplo, poderia ser integrada ao manejo de resíduos sólidos, permitindo que a tarifa cubra todo o ciclo do serviço. A tendência aponta para dois critérios de aferição: a existência de um método objetivo de imputação de custos ou a integração funcional do serviço a um sistema já reconhecido como divisível. Essa mudança de paradigma promete arranjos mais eficientes, permitindo que a tecnologia e a modelagem contratual superem barreiras que, até então, limitavam a gestão pública.